Por: Daniel Munévar*
El proyecto
Tras un mes de presentarse ante el Congreso, el proyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2015 ha comenzado a despertar un debate necesario y saludable.
El título del proyecto es “Prioridades sociales para el tiempo de la paz”, y el gobierno sostiene que este demuestra su compromiso con el gasto social en general -en particular con las víctimas y con la prioridad de la educación- al mismo tiempo que mantiene el estricto cumplimiento del principio de sostenibilidad fiscal.
Sin embargo, un análisis serio del PGN muestra, por un lado, el afán del gobierno por cumplir con los compromisos clientelistas asumidos durante la campaña presidencial y, por el otro, su incapacidad de contener las presiones fiscales que se han venido acumulando durante los últimos años.
Para comprender las razones del gobierno y de sus críticos es necesario desagregar el PGN.Gasto social y víctimas
Según el proyecto del gobierno, que debe ser tramitado y puede ser modificado por el Congreso, el PGN de 2015 alcanza 216 billones de pesos. De esta cifra, el gasto social alcanza los 116 billones, o sea, 69,6 por ciento del presupuesto (sin incluir deuda). Esta cantidad incluye los renglones de trabajo y seguridad social (61 billones), educación (24 billones), salud (22 billones), agua potable (3 billones), vivienda (3 billones) y cultura (1 billón).
Si bien, en términos absolutos, estamos ante el gasto social más alto de la historia, en términos relativos se mantiene constante la participación que se observa desde el año 2010. Este comportamiento obedece a la norma constitucional según la cual la participación del gasto social no puede ser reducida. En otras palabras, el gobierno está reclamando un supuesto compromiso con el gasto social que en realidad es una estricta obligación legal.
Algo similar ocurre con respecto al presupuesto asignado a las víctimas. El ministro de Hacienda,Mauricio Cárdenas, afirma que los recursos destinados al posconflicto, a las víctimas (7 billones) y el sector agrícola (5 billones), representan “la cuota inicial de la paz”. Y sin embargo estos recursos no representan fondos adicionales a los compromisos previamente adquiridos por el gobierno.
En el caso de las víctimas, los CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012 claramente definen los compromisos presupuestales asociados con la Ley de Víctimas de 2011. En efecto, el CONPES 3712 establece un gasto de 6,3 billones pesos para el 2015. Esta cifra es cercana a la incluida en el proyecto de PGN y el margen de diferencia se debe atribuir no a la generosidad del gobierno sino a aumentos marginales en los costos de ejecutar la Ley de Víctimas que se han venido presentando desde 2012.
Agro y educación
Mientras tanto, en el sector rural, el gasto busca cumplir los compromisos asumidos en el pacto agrario de 2013. Los agravantes en este caso responden a 3 elementos interrelacionados:
· Primero, a diferencia de las víctimas, el gobierno no cuenta con un plan de largo plazo para atender las necesidades del campo.
· Segundo, la falta de dicho plan se traduce en el hecho de que la mayoría de los recursos se encuentran destinados a subsidios de corto plazo que, por sí mismos, no tienen la capacidad de mejorar la competitividad del sector en el largo plazo. Adicionalmente se debe recordar que este tipo de programas tiene un carácter fuertemente clientelista, lo cual permite entender su popularidad en el Congreso de la República.
· Tercero, los recursos con los que cuenta el sector también tienen un carácter temporal, toda vez que han, y van a seguir, dependiendo de la continuación del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).
En su conjunto, la incoherencia de la política para el campo colombiano se ve reflejada en que hasta julio de 2014, la ejecución de recursos en el sector se encuentra por debajo del promedio del resto del presupuesto. Para 2015 se puede esperar más de lo mismo, pues a falta de un plan claro de largo plazo es poco probable que se den mejoras reales en la situación del campo colombiano.
Por un lado, el afán del gobierno por cumplir con los compromisos clientelistas asumidos durante la campaña presidencial y, por el otro, su incapacidad de contener las presiones fiscales que se han venido acumulando.
Por otra parte, la situación del sector educativo es ligeramente diferente. Como bien ha señalado el gobierno, 2015 será la primera ocasión cuando el gasto en educación, con un total de 28 billones de pesos, supere el gasto en defensa. Teniendo en cuenta las tensiones recientes entre los altos mandos militares y el gobierno con ocasión de los diálogos de paz, esta situación es un logro que amerita reconocimiento.
Sin embargo, como ocurre con el sector agrícola, el gobierno no cuenta con una estrategia para el largo plazo. Tras los malos resultados obtenidos por el país en las pruebas Pisa, no se ha anunciado de manera clara cómo se puede mejorar la política educativa.
Asimismo, a principios de este año el gobierno comunicó su intención de volver a discutir una reforma a la educación superior siguiendo los lineamientos de la polémica Ley 30 de 2011. Como ocurrió en 2011 es de esperar que el retorno a dicha iniciativa produzca un conflicto intenso con la comunidad universitaria. Es difícil vislumbrar entonces cómo recursos adicionales pueden solucionar los acuciantes problemas del sector.
Los recursos adicionales no se requieren porque se haya dado un crecimiento inusitado del PGN, pues este crece un 6,4 por ciento con respecto al presupuesto de 2014 – y esta cifra incluye un ligero recorte a la inversión, contradiciendo un anuncio del gobierno-. Asimismo, la tasa de crecimiento del PGN es inferior a la de presupuestos en años anteriores, y es también inferior al crecimiento nominal de la economía en 2015 (8,1 por ciento).Los problemas y contradicciones del PGN se extienden también a las fuentes de su financiamiento. Para financiar los 216 billones se requiere una ley especial que permita recaudar, de manera adicional a los actuales ingresos del Estado, otros 12,5 billones de pesos.
¿Entonces cómo se explica el faltante? La respuesta se encuentra en los defectos de la reforma tributaria de 2012 y en la reducción en la renta petrolera.
– La reforma de 2012 disminuyó el recaudo efectivo del gobierno. Como dije en otro artículo, esto explica que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2014 el gobierno admitiera su intención de mantener el impuesto al patrimonio y el GMF -aumentando el recaudo en al menos otros 4 billones de pesos a partir de 2015-.
– Por otra parte, la caída en la producción de petróleo, aunada a la reducción de su precio, está causando serios problemas de financiamiento, en el orden de 1 o 2 billones de pesos.
De ahí la necesidad de ratificar, en contra de lo que ha señalado el gobierno, que la reforma tributaria en ciernes es mucho más grande de lo que se quiere hacer pensar a la opinión pública.
Lo urgente: los compromisos clientelares
En este sentido, el gobierno está utilizando una estrategia política basada en los incentivos perversos que existen dentro del esquema presupuestal colombiano, al utilizar promesas de gasto incluidas en el presupuesto para asegurar los votos requeridos para aprobar la reforma tributaria.
El gobierno está reclamando un supuesto compromiso con el gasto social que en realidad es una estricta obligación legal.
El mecanismo es relativamente sencillo y está asociado con la ya mencionada Ley de financiamiento: el gobierno está incluyendo fondos para cumplir los compromisos adquiridos durante la campaña presidencial. Si el Congreso no aprueba la Ley de financiamiento, no habría como cumplir las promesas clientelistas de campaña.
Tomada en su conjunto, esta discusión muestra cómo el gobierno Santos mantiene su estrategia de dar prioridad a las tensiones y maniobras políticas de corto plazo, en vez de ofrecer una visión clara y coherente de largo plazo.
Mientras tanto, el tiempo sigue pasando y los problemas en áreas claves como la paz, y los sectores de agricultura, educación, salud, justicia y pensiones se siguen acumulando. Al parecer, para este gobierno, como señalaba Mafalda y como queda reflejado en este presupuesto, lo urgente no deja tiempo para lo importante.