Por Albeiro Caro / Coordinador del Programa Territorio, Paz y Desarrollo -CNAI
El reciente Informe Trimestral del Secretario General de Naciones Unidas, relacionado con la Verificación del Acuerdo de Paz en Colombia, tiene connotaciones especiales: se refiere al trimestre comprendido entre el 28 de junio y el 28 de septiembre de 2022. Es decir, incluye la culminación del Gobierno Duque y la entrada en escena del Gobierno Petro, a partir del 7 de agosto. El Informe destaca las acciones del nuevo gobierno encaminadas a la búsqueda de la denominada “Paz Total”. Esta consiste en la apertura de diálogos con todos los actores armados: con la insurgencia, especialmente con el ELN como actor político, y con las bandas y grupos multicrimen, como el Clan del Golfo o Autodefensas Gaitanistas, para su sometimiento o acogimiento a la justicia. No obstante, el espectro de diálogos y negociaciones es mucho más amplio y diverso teniendo en cuenta las particularidades relacionadas con la violencia armada en las distintas regiones del país y la naturaleza de las organizaciones involucradas.
Este claro viraje de la política de paz en Colombia contrasta, de manera elocuente, con los magros avances, con el legado de despojos dejado por el anterior gobierno y con su impresentable posición en la arena internacional.
El contexto nacional del Informe
El Informe Trimestral de la Misión de Verificación se presentó en cumplimiento de la Resolución 2603 de 2021 del Consejo de Seguridad, que dispuso prorrogar el Mandato de la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia y de la 2366 de 2017 que solicitó al Secretario General informar acerca de la ejecución del Mandato cada 90 días. El Representante Especial, Carlos Ruiz Massieu, ha transmitido el respaldo de Naciones Unidas en los esfuerzos emprendidos por el nuevo gobierno hacia la paz.
Entre los principales acontecimientos, el Informe destaca la posesión de Gustavo Petro como Presidente de la República y de Francia Márquez como Vicepresidenta; resalta el llamado a la sociedad colombiana para construir un acuerdo nacional en apoyo a los cambios urgentes y, como prioridades, el compromiso con la paz, lo que incluye la implementación del Acuerdo firmado entre el Gobierno Santos y las FARC- EP. Así mismo, subraya la voluntad del nuevo gobierno para transitar hacia las energías limpias, para proteger el Amazonas y su propuesta de nuevo enfoque global frente a las drogas de uso ilícito.
Valora las visitas presidenciales a diferentes regiones afectadas por el conflicto anunciando, la intención de lograr la “Paz Total”, de proteger a los líderes sociales y a las comunidades vulnerables.
También destaca los nombramientos de Álvaro Leyva Durán y Danilo Rueda en los cargos de Ministro de Relaciones Exteriores y de Alto Comisionado de Paz respectivamente, con base en sus trayectorias, esfuerzos y experticias en la búsqueda de la paz y el trabajo con las comunidades afectadas por el conflicto. Para el Gobierno Petro, el concepto de Paz Total incluye la implementación del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, la reanudación de las negociaciones con el ELN, con base en la disposición de este grupo insurgente para retomar los diálogos, para lo cual se realizó en agosto la reunión en La Habana entre el Ministro de Relaciones Exteriores, el Alto Comisionado de Paz y la delegación del ELN, con el acompañamiento internacional del Jefe de la Misión de Verificación de la ONU, Carlos Ruiz Massieu y de Iván Cepeda, presidente de la Comisión de Paz del Senado y Monseñor Héctor Fabio Henao, intermediario de relaciones entre la Iglesia Católica y el Gobierno Colombiano.
Así mismo, el concepto de Paz total incluye la exploración de acuerdos de sometimiento o acogimiento a la justicia para poner fin a la violencia de otros actores ilegales a cambio de beneficios jurídicos. El pilar de estos esfuerzos es el derecho a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición. Con base en estas propuestas fundamentales el Clan del Golfo y grupos disidentes de las antiguas FARC-EP han manifestado su disposición a dialogar. En contraprestación, el Presidente Petro ha pedido a todos los actores que demuestren su voluntad y les llama a un cese al fuego multilateral para crear un entorno propicio para dialogar. El Informe destaca las reuniones sostenidas por el Alto Comisionado de Paz, con acompañamiento de la Misión de Verificación y del Gobierno de Noruega, con el grupo disidente de FARC-EP que no firmó el Acuerdo de Paz.
El Informe exalta la composición más diversa del nuevo Congreso y la presencia de los 16 Representantes de las zonas afectadas por el conflicto elegidos por las circunscripciones transitorias especiales de paz, nacidas del Acuerdo Final. También hace notar el mayor porcentaje de composición parlamentaria femenina en la historia colombiana, al ascender al 29,4% frente 18,9% de 2018 y la entrada de un 60% de personas nuevas al Congreso: ocho indígenas y 31 afrocolombianas. Resalta, así mismo, que el 75% de los legisladores, incluidos los del Partido Comunes, se han unido a la coalición de gobierno.
También destaca los proyectos de ley presentados por el gobierno, entre ellos: la reforma tributaria, del campesino como sujeto especial de derechos con protección constitucional especial, de la creación de la jurisdicción agraria prevista en el Punto 1 del Acuerdo final, la modificación de la Ley Estatutaria de Orden Público para facilitar el diálogo con los grupos armados ilegales y con las organizaciones criminales. Al respecto, valora que esta última reforma apunta a priorizar los temas de la paz en los planes de desarrollo y facultar a las autoridades de los entes territoriales para participar en diálogos humanitarios, entre otros, con actores ilegales. Así mismo, se tramita un proyecto de ley para el sometimiento a la justicia de organizaciones criminales. También el proyecto de ley de presupuesto para 2023, con más recursos para la implementación del Acuerdo de Paz.
Valoración de elementos relevantes de la implementación integral del Acuerdo de Paz
El Informe destaca la implementación integral del Acuerdo de Paz como una oportunidad para que el nuevo gobierno aborde las desigualdades históricas de la sociedad colombiana y los factores de la persistente violencia en el país, como elementos entrelazados.
Al respecto, retoma los puntos nodales del Acuerdo de Paz y enuncia las iniciativas adoptadas por el nuevo gobierno.
Reforma Rural Integral
Destaca como prioridad gubernamental la implementación del Punto 1 del Acuerdo Final. Tanto en relación con la adjudicación de tierras, a partir de las propiedades administradas por la Sociedad de Activos Especiales, como la aceleración del Catastro Multipropósito y la adjudicación y titulación de tierras. Por su fecha de elaboración, el Informe no alcanzó a registrar la desaparición de propiedades que estaban en el inventario de bienes incautados a las mafias, ni el acuerdo con Fedegan para la compra de tres millones de hectáreas de tierras de buena calidad y los mecanismos financieros para lograrlo. Tampoco alcanzó a referirse a los fondos para subsidiar a los pequeños productores en la compra de insumos agrícolas, en la lucha contra la inflación, entre otros aspectos relacionados con el alza de precios en la coyuntura internacional. El Informe se refiere a las investigaciones judiciales relacionadas con el presunto desvío de recursos de regalías provenientes de la producción de hidrocarburos que iban destinados a la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET y terminaron en indebida apropiación privada.
El gobierno, también, asume las sentencias y pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con el fortalecimiento de la Agencia Nacional de Tierras, la creación de la jurisdicción especial agraria y el catastro multipropósito para la consolidación de las propiedades rurales. El gobierno busca mecanismos para superar las restricciones del Fondo de Tierras, el fortalecimiento de la implementación de los PDET y su articulación con otros componentes del Acuerdo Final.
Participación Política
El Informe destaca el papel que vienen cumpliendo los 16 representantes de las circunscripciones transitorias especiales de paz, entre quienes se cuentan tres mujeres, en la legislación relacionada con el Acuerdo Final y el desarrollo de los territorios afectados por el conflicto. También, han apoyado el proyecto de la Defensoría del Pueblo para reivindicar los derechos de las comunidades afrocolombianas y han dialogado con el Ministerio de Hacienda con miras a la inclusión de las regiones afectadas por el conflicto en el presupuesto de 2023.
Al tiempo, el gobierno ha presentado una propuesta de reforma política encaminada a la paridad de género en el Congreso y lograr que las campañas políticas se financien exclusivamente con fondos públicos. Es de anotar que los debates apenas comienzan y el Informe no logra registrar que el tema de financiación pública no fue plenamente acogido por los sectores acostumbrados a la financiación privada proveniente del gran capital. También se ha presentado un proyecto de reforma al código electoral que incluye disposiciones pendientes relacionadas con participación política y forman parte del Acuerdo Final.
Solución al Problema de las Drogas Ilícitas
Al respecto, el Informe destaca la disposición del nuevo gobierno de revisar el enfoque frente esta cuestión, tanto a nivel nacional como internacional y cumplir el Acuerdo final. Esto incluye priorizar la sustitución voluntaria frente a la erradicación forzosa y a reforzar el Programa Nacional Integral de sustitución de cultivos de Uso Ilícito – PNIS-. Dicho programa tiene una cobertura de 56 municipios, con 99.097 familias vinculadas; el 35,7% de ellas encabezadas por mujeres. Destaca la erradicación voluntaria de 46.008 ha, según datos de UNDOC, con un índice de cumplimiento del 98% por parte de las familias y una tasa de resiembra del 5,4% en solo 4 municipios. Entre los grandes desafíos del Programa están la inseguridad, el rezago de los proyectos productivos, la fragilidad de su sostenibilidad, la carencia de fondos, en especial, de los proyectos de largo plazo. Además, diversos actores de la sociedad civil y del Congreso piden que el Programa trascienda el enfoque de familias y se articule con otros elementos del Acuerdo final como los PDET.
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
El Informe destaca la apertura de tres nuevos casos en la JEP, como respuesta a la solicitud de las víctimas y cerca de mil informes de la sociedad civil y entes estatales. Estos se relacionan con crímenes de guerra de miembros de las antiguas FARC-EP no investigados en los casos establecidos previamente; otro caso se refiere a crímenes de guerra y de lesa humanidad, tampoco investigados hasta ahora en la JEP, cometidos por miembros de la fuerza pública y agentes del Estado en relación con paramilitares y terceros. El tercer caso se refiere a los crímenes cometidos, presuntamente, por las FARC-EP, la Fuerza Pública, agentes del Estado y terceros, en contra de comunidades y territorios étnicos. También, como respuesta a las insistentes solicitudes de organizaciones de víctimas y de mujeres, se abrirá el caso de crímenes relacionados con violencia de género y sexual.
El Informe destaca, así mismo, el trabajo y el legado de la Comisión de la Verdad, con sus 50 eventos en el país y visitas al exterior para presentar el Informe Final cuyas conclusiones y recomendaciones requieren “decisiones éticas y políticas” relacionadas con el Acuerdo Final. Al tiempo, resalta la creación del Comité de Seguimiento y Monitoreo de las recomendaciones, con mandato a siete años para una estrategia de diálogo entre las instituciones del Estado y la sociedad civil.
El Informe resalta, así mismo, los trabajos de la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas. Sus logros en la recuperación de 511 cuerpos y la devolución de 155 de ellos a sus familias, entre otros luctuosos aspectos.
Mecanismos de diálogo sobre la implementación
El Informe retoma la importancia de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final- CSIVI. Valora el compromiso del Gobierno Petro en implementarla y la disposición de los excombatientes a trabajar en este y otros mecanismos Ad Hoc para temas clave. La fecha de elaboración del Informe no alcanzó a registrar que la CSIVI ya fue instalada por el gobierno, el pasado 2 de octubre. Así mismo, el Informe llama a reactivar la mesa técnica tripartita sobre los bienes de las FARC EP, cuya última reunión fue en junio de 2020, lo que no ha permitido avanzar en la entrega de bienes para reparación de las víctimas.
El Informe destaca que, por su parte, la mesa técnica tripartita sobre minas antipersonal concluyó su proyecto piloto en diez municipios de Antioquia, Córdoba, Nariño y Tolima. Al respecto, 46 excombatientes, incluidas seis mujeres, proporcionaron información relacionada con 100 posibles campos minados y destaca la preparación para iniciar actividades en el sur del país.
En relación con la cantidad de excombatientes, la mesa tripartita para tránsito a la legalidad registra 13.623 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Esta cifra incluye 3.143 mujeres. Está pendiente de identificar 157 personas y 137 están pendientes de la adopción de determinaciones relacionadas con su acreditación.
Tareas de la Misión
En relación con los excombatientes, el Informe aborda los temas de la reincorporación en sus dimensiones socioeconómicas, políticas, de seguridad y de componentes transversales relacionados con los enfoques de género y étnicos y de seguimiento.
Al respecto, destaca que, pese al avance de la reincorporación, el proceso sigue siendo amenazado por grandes desafíos, especialmente relacionado con la inseguridad. Subraya que el éxito en el largo plazo depende de las garantías de seguridad de los excombatientes y que se aborde la sostenibilidad e integralidad del proceso, así como el fortalecimiento de sus vínculos con otros elementos del Acuerdo Final.
En tal sentido, destaca el acceso a la tierra y a la vivienda como cuestiones clave del asentamiento permanente de los excombatientes y construir sus vidas en comunidades de acogida. Señala que el gobierno solamente ha adquirido tierras para 10 de los 24 antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación – ETCR-, todavía sin otorgamiento de títulos de propiedad a los excombatientes. Cuatro antiguos espacios territoriales siguen a la espera de ser trasladados (dos en Cauca, uno en Putumayo y otro en Antioquia). De la Sociedad de Activos Especiales solamente se han adjudicado dos predios a excombatientes. En vivienda, están en última etapa de estudio de viabilidad 13 antiguos ETCR. Fuera de estos espacios sigue siendo un desafío el acceso a vivienda. De otro lado, solamente 23 excombatientes han recibido la asignación única de dos mil dólares para invertir en mejora o compra de vivienda.
Destaca que, actualmente, 10.502 excombatientes, entre quienes se cuentan 2.547 mujeres, viven fuera de los ETCR, en 611 municipios. Un tercio vive en aproximadamente 75 nuevas áreas de reincorporación, tanto en entornos rurales como urbanos. El nuevo gobierno busca reconocer los antiguos y nuevos espacios, de manera formal, mediante decreto.
Gracias al apoyo de la cooperación internacional, el 72% de los excombatientes acreditados participan en proyectos productivos. El Consejo Nacional de Reincorporación ha aprobado 121 proyectos colectivos para 3.963 excombatientes, que incluyen 1.105 mujeres. La Agencia Nacional para la Reincorporación y la Normalización ha aprobado 4.832 proyectos individuales para beneficio de 5.828 excombatientes de quienes 1.402 son mujeres. En el trimestre del Informe, el Consejo aprobó un proyecto colectivo para 34 excombatientes, incluyendo a cinco mujeres y la Agencia aprobó 466 proyectos individuales para 544 excombatientes, entre quienes se cuentan 95 mujeres. El Informe advierte acerca de las dificultades relacionadas con las iniciativas de generación de ingresos, acceso a mercados y asistencia técnica, como temas sensibles de la sostenibilidad de los proyectos en el largo plazo. El PNUD, la OIM y la Misión de Verificación mediante evaluación conjunta encuentran que solamente un tercio de los proyectos están en vía de ser sostenibles. Por ello, la Misión invita a acordar estrategias de sostenibilidad vinculante para proyectos colectivos y a elaborar mecanismos de seguimiento para proyectos individuales.
El Informe establece la existencia de 177 cooperativas de excombatientes, 45 de ellas representadas por mujeres. Señala que el 15% de los excombatientes tienen empleo formal y recoge con beneplácito el anuncio de la Ministra de Trabajo acerca de la intención del Gobierno de apoyar cooperativas de excombatientes, así como explorar opciones de empleo, especialmente, para mujeres. El Informe destaca, también, los temas relacionados con esquemas de salud.
En cuanto a Instituciones de reincorporación, El Consejo Nacional de Reincorporación sigue siendo el principal mecanismo de diálogo. Se valora la participación en él de ministerios clave y la celebración de sesiones descentralizadas. El sistema Nacional de Reincorporación está en suspenso mientras se reanuda la labor del Consejo. Es de resaltar que el nuevo gobierno prorrogó en agosto hasta diciembre 31 de 2022, las condiciones flexibles para que los excombatientes accedan a asignación mensual.
El Informe resalta, además, que pese a la persistencia de la violencia, los planes de acción para la reincorporación dirigidos por el Consejo Nacional de Reincorporación en Arauca, Putumayo y Caquetá donde la inseguridad ha perturbado los trabajos de los excombatientes, las autoridades locales y las comunidades ha aumentado el apoyo de las instituciones estatales en el otorgamiento de permisos, certificaciones, mejoramiento de infraestructura y aceleración de la construcción de viviendas.
Se sigue trabajando en una estrategia para que 1.712 jóvenes incluyendo 656 mujeres cuenten con oportunidades económicas, mejoramiento de su liderazgo y participación. Al respecto, también se llama a reforzar el papel de apoyo de las autoridades regionales. Igualmente, en reincorporación comunitaria donde se destacan iniciativas en 77 municipios.
En reincorporación política se destaca que este es el segundo período legislativo en el que el partido fundado después de la dejación de armas tiene escaños en el Congreso. A la vez, el Informe registra la división política presente en las filas de los excombatientes, sin que ello signifique el abandono del Acuerdo de Paz. Aunque el Informe no profundiza en el tema y solamente registra los aspectos formales de la legalidad de las decisiones tomadas durante la segunda Asamblea Nacional de los Comunes, en enero de 2021, es de anotar que las divisiones políticas al seno de las organizaciones que suscriben Acuerdos de Paz son cuestiones lógicas dentro de la dinámica de reorganización social y política nacional e internacional.
El Informe también incluye las nuevas medidas del Gobierno Petro para tratar el problema de la violencia persistente en las regiones. Registra el cambio en la cúpula militar y policial con la misión de contribuir a la “paz total”, desde el enfoque de la seguridad humana. Esto incluye el plan de protección de defensores de derechos humanos y excombatientes, elaborado con apoyo de Naciones Unidas. Prioriza 65 municipios de 14 departamentos y activa mecanismos de garantías de seguridad con base en el Acuerdo Final, a los que denomina “Puestos de Mando Unificado por la Vida” que se enfocan en la coordinación de respuestas preventivas con participación de entidades estatales, autoridades locales, sociedad civil y acompañamiento de organismos internacionales. A la fecha del Informe se reportan 23 PMU.
El informe confiere relevancia a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y criminales, sin que se haya podido pasar durante el gobierno anterior del reglamento interno y del plan de acción. También registra que en el mes de julio fueron asesinados 11 excombatientes. La Misión registra que desde la firma del Acuerdo final han sido asesinados 342 excombatientes, entre quienes se cuentan 11 mujeres, 48 afrocolombianos y 28 indígenas. También ha habido intento de asesinato en contra de 105 víctimas, incluyendo a 8 mujeres y han sido dados por desaparecidos 27 excombatientes.
La JEP sigue trabajando en los macrocasos y es de destacar que el Acuerdo Final establece que la JEP puede reconocer los trabajos, obras de contenido reparador o restaurador que se realicen para reparar víctimas, antes de la imposición de sanciones para lo cual estas obras deben estar documentadas. A la fecha del Informe se reporta que la JEP ha recibido 185 solicitudes de certificación de esta naturaleza, lo que se refiere a solicitudes de 183 excombatientes de FARC-EP y a 2 miembros de la Fuerza Pública. Se han certificado 138 de tales trabajos y otras actividades relacionadas con 1.839 excombatientes en 11 departamentos.
Cuestiones transversales
Al respecto se destacan, en temas de género, el Gabinete Ministerial Paritario y el anuncio del Ministerio de la Igualdad. El Informe llama a la revitalización de la implementación de las disposiciones de género del Acuerdo Final y a la protección de las mujeres y las niñas, dada la persistencia de la violencia sexual relacionada con la presencia de grupos armados ilegales.
En asuntos étnicos, también se destaca el nombramiento en altos cargos del Estado a hombres y mujeres afrocolombianos e indígenas. Al tiempo, el Informe registra como crítica la situación humanitaria en los territorios étnicos de todo el país, así como la expansión de la agricultura, del sector energético y de las industrias extractivas. Al respecto, señala que, tras una visita a Nariño, la Misión, el ACNUDH y la Unión Europea llamaron la atención a las autoridades para que aborden de manera urgente la situación del pueblo indígena Awá.
Igualmente, el Informe llama la atención sobre la situación de excombatientes indígenas y afrocolombianos. Sobre la situación de niños y niñas incluidos inicialmente en el Programa “Camino diferencial de vida” y su apoyo y acompañamiento psicosocial, educativo y de proyectos productivos. Registra que 151 de 288 excombatientes considerados en 2020-2021 como niños al momento de la acreditación, han sido reconocidos como víctimas y pueden acceder a reparación. De ellos, 18 han fallecido.
También se refiere a los jóvenes para promover su participación. Se parte del Consejo Nacional de Juventud y de fortalecer los mecanismos electorales en consejos municipales, como lo plantea la Corte Constitucional.
El Informe concluye valorando el impulso renovado y un enfoque claro del nuevo gobierno en la consolidación de la paz, a partir del diálogo como principal mecanismo para resolver el conflicto social y armado, así como la prioridad de la protección de las comunidades vulnerables y de los derechos humanos.
Fuente:
Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia. Informe del Secretario General. 27 de septiembre de 2022.